Seoul National University

Seoul National University Construction Engineering & Management lab

우면산터널 건설 민자유치 시설사업

Umyunsan-tunnel project in Seoul

배경

우면산터널사업은 과천~의왕 간 도시고속화도로를 서울 강남도심으로 연결함으로써 남태령을 통한 서울~과천, 의왕 간 교통량을 분산처리하고, 우면산을 중심으로 한 남북간 연계 개발촉진을 목적으로 계획되었다. 1997년도 서울특별시 민자유치 기본 계획에 따라 창의적이고 효율적인 사업을 수행하고자 민간의 참여를 이끌어 낼 수 있는 BTO 방식을 도입하였다.

사실 우면산터널사업은 1980년대 중반 이미 도시계획 시설로 결정이 되어 있었지만, 계획이 더디게 진행되다가 1993년 4월에 이르러서야 실시설계 용역에 착수하였으며, 1994년 3월 건설부에서 우면산터널건설에 대한 입찰방법을 대안입찰로 결정하면서 비로소 본격적으로 사업이 추진되었다. 1994년 5월 실시설계 준공 후 1997년 말 민자유치 사업시행을 위한 사업기본계획서를 작성, 고시하고 민자유치 협상 대상자 선정을 위한 절차를 진행하였다. (상세한 과업 추진경위는 Appendix 2 우면산터널건설 민자유치 시설공사 pp.5-6 의 제2장 과업추진경위를 통하여 확인할 수 있다.)

서울시 도로계획과 과장 이희덕씨의 말에 따르면 우면산터널사업을 계획하고 착수하는 데 까지 오랜 시간이 걸린 이유는 역시 자금 문제 때문이었다고 한다. 1994년 「사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법」이 제정되면서 민자유치를 통해 자금 문제를 해결할 수 있게 되었고, 이를 계기로 사업이 본격적으로 추진되었다.

사회간접자본에 대한 민간자본유치 촉진법

「사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법」은 사회간접자본시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 사회간접자본시설의 확충·운영을 도모하기 위해 제정한 법으로써, 1998년 12월 31일 법률 제5624호에 따라 「사회간접자본에 대한 민간투자법」으로 전문개정되었다. 사회간접자본에 대한 민간투자법의 주요한 내용은 다음과 같다.

1994년 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치 촉진법」으로 제정되어 9차례 개정된 뒤 1997년 현재의 명칭으로 전문개정되었다. 이후 2003년 법률 7016호까지 14차례 개정되었다.

사회간접자본시설에 대한 민간투자사업은 ① 준공과 동시에 국가나 지방자치단체에 소유권이 귀속되고 사업시행자에게 일정기간 시설관리운영권을 인정하거나, ② 준공 후 일정기간 사업시행자에게 소유권을 인정하고 그 기간이 지나면 국가나 지방자치단체에 소유권이 귀속되거나, ③ 준공과 동시에 사업시행자에게 소유권이 인정되는 방식 등으로 추진해야 한다.

사회간접자본시설에 대한 민간투자와 관련된 주요정책 수립 등을 심의하기 위해 민간투자사업심의위원회를 둔다. 정부는 사회간접자본의 분야별 민간투자정책 등이 포함된 민간투자사업 기본계획을 세워 공고해야 한다. 주무관청은 민간부문의 투자가 필요한 경우 해당연도 민간투자 대상사업으로 지정한 뒤 1년 안에 민간투자사업 기본계획에 따라 민간투자시설사업 기본계획을 세워 고시해야 한다.

사업시행자로 지정된 자는 민간투자사업을 시행하기 전에 실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 얻어야 한다. 실시계획이 고시된 때에는 다른 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 간주한다. 사업시행자는 민간투자사업에 필요한 경우 토지·물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다. 사업을 완료하면 주무관청의 준공확인을 받아야 한다. 사업시행자 또는 금융기관은 민간투자사업의 추진에 필요한 재원의 조달 등을 위해 사회간접자본채권을 발행할 수 있다.

민간투자사업과 관련한 지원업무를 종합적으로 수행하기 위해 국토연구원에 민간투자지원센터를 둔다. 금융기관으로부터 민간투자사업자금의 융자를 받고자 하는 사업시행자의 신용을 보증하기 위해 산업기반 신용보증기금을 설치할 수 있다. 또 사회간접자본시설사업에 자산을 투융자하여 그 수익을 주주에게 배분하는 사회간접자본투융자회사를 설립할 수 있다.

이밖에 사업시행자에 대한 주무관청의 감독, 조세와 부담금 등의 감면, 귀속시설 사업시행자의 매수청구권, 벌칙 등에 관한 규정이 있다.

5장으로 나누어진 전문 65조와 부칙으로 구성되어 있다.

(「사회간접자본에 대한 민간투자법」의 전문은 Appendix 3을 통하여 확인할 수 있다.)

한국의 민자유치시설 사업

1994년 제정된 「사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법」을 근간으로 국내 민자사업은 민간이 시설을 건설하여 국가에 기부 채납한 이후 시설을 운영하면서 수익자부담의 원칙에 의거 시설이용자로부터 사용료를 징수하는 방식의 BTO(Build-Transfer-Operate) 사업을 시작했다. 우면산터널건설사업도 바로 이 민자유치촉진법의 대상이 된 사례로써 SOC 민자유치사례의 초기단계사업이었다고 볼 수 있다. 서울시 관계자의 말에 따르면, 당시 IMF로 인한 자금결핍과 건설물량 급감 문제를 동시에 해결하기 위해 정책적으로 공공사업에 민자유치를 장려했다고 한다.

그러나, 실제적으로 민간의 참여가 본격화된 것은 IMF 외환위기 이후 1999년 「사회간접자본 시설에 대한 민간투자법」으로의 전면 개정 이후라고 할 수 있다. 대부분 BTO 방식으로 추진된 민간투자 규모는 그동안 해마다 확대되어 왔다. 1998년 4.5%에 불과했던 전체 SOC 투자 대비 민간투가 비율이 2006년 2월에는 14.0%에 이르렀다. 2006년 2월까지 총 124개 사업에 총투자비 38.6조원의 실시협약이 체결되어, 부족한 정부 재정을 보완하고 시급한 SOC 사업의 적기 확충에 큰 역할을 담당해 왔다. 뿐만 아니라, 선진금융기법인 프로젝트 파이낸싱의 발전, 건설업계의 사업기획・개발능력 향상 등 연관 산업 발전에도 기여해왔다.

우면산터널 민자유치 사업시행을 위한 사업계획서 작성 및 고시

서울특별시는 「사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법」 제 11조의 규정에 의해 1997년 8월, “우면산터널건설 민자유치시설 사업기본계획”을 고시하였다. (Appendix 4를 통해 서울특별시고시 제1997-259호 전문을 확인할 수 있다.) 고시에서 밝힌 우면산터널건설사업 개요는 다음과 같다.

가. 사업구간 : 서울특별시 서초구 서초동 1459번지 ~ 서초구 우면동 418번지

나. 시설규모 : 왕복4차로, 연장 2,959m(터널 1,649m 포함)

다. 사업기간 : 착공일로부터 50개월(4년 2개월)

라. 공 사 비 : 약 948억원(‘97년 불변가격기준)

이 시설사업 기본계획에 따라 중요 건설회사를 주간사로 하는 4개의 컨소시엄이 사업계획서를 제출하였고, 이 중 각각 한국중공업(주)과 대림산업(주)이 주도한 두 컨소시엄이 서울시에서 고시한 우선협상대상자 선정 과정에 포함되었다. (주)SNUCEM건설 컨소시엄의 경우 사업계획서 평가점수가 600점 미만이라 우선협상대상자 선정에서 제외되었으며, 성룡건설(주) 컨소시엄은 서울시 고시 사업신청자 자격을 갖추지 못해 탈락하였다. (사업신청자의 자격 및 사업신청방법은 서울특별시고시 제1997-259호 pp. 14-16에서 확인할 수 있다.)

1. 한국중공업(주) 외 7개 사

2. 대림산업(주) 외 7개 사

3. (주)SNUCEM건설 외 5개 사

4. 성룡건설(주) 외 6개 사

사업신청자 1	사업신청자 2
한국중공업 (주)	대림산업(주)
두산건설(주)	금호건설(주)
서울도시개발공사	동아건설산업(주)
에덴건설(주)	삼성물산(주)
효동건설(주)	엘지건설(주)
신한종합건설(주)	(주)제우전기
은산토건(주)	봉명토건(주)
삼보건설기계산업(주)	상일토건(주)

한국중공업(주) 컨소시엄과 대림산업(주) 컨소시엄 비교

두 컨소시엄 모두 총 8개의 업체들로 구성되어 있었고, 서울시에서 고시한 사업신청자의 자격을 준수하였다.

사업신청자 1에서는 한국중공업(주)이 40%의 지분율로 최대주주이다. 두산건설(주) 29%, 도시개발공사는 25% 지분을 투자하고, 나머지 6%를 5개의 중소기업이 투자하는 것으로 되어 있었다. 한국중공업(주) 컨소시엄의 특징은 공기업인 도시개발공사가 컨소시엄에 참여하였다는 것과 중소기업의 수가 많다는 것이다.(우면산터널 민자유치시설사업계획서 p.3 한국중공업컨소시엄 출자자 구성표를 통해 보다 구체적인 정보를 확인할 수 있다.)

사업신청자 2의 대표는 대림산업(주)으로서 나머지 4개의 대기업과 함께 대부분의 자금을 출자하는 것으로 계획되어 있었다.

두 컨소시엄이 제출한 사업계획서는 서울시에서 고시한 사업계획서 작성기준에 따라 출자자의 현황, 총민간투자비 산정, 출자자의 자금투입계획, 통행료산정, 건설계획 등을 포함하고 있었다. 건설계획의 경우, 주요 구조물에 대한 실시설계는 이미 완성된 상태였기 때문에 대안입찰이라 해도 대안의 범위는 터널부분에만 국한되어 있었다. (Appendix 5 한국중공업컨소시움 우면산 터널 민자유치시설 사업계획서(부속서류) 및 Appendix 6 대림건설컨소시움 우면산 터널 민자유치시설 사업계획서(부속서류) 참고)

민자유치 우선협상대상자 선정

관련 법령에 따라 당해 민자유치사업의 평가를 위한 평가단이 구성되었고, 전문분야별로 평가의 기준이 확정되고 각각의 컨소시엄이 제출한 사업계획서가 평가되었다. 평가단은 사업의 주무부서인 서울시 도로계획과 주관 하에 이루어지고, 외부전문가위원이 실제 평가에 참여하였다.

평가분야별 배점(1000점 만점)

- 출자자 및 재원조달 계획(250점) : 출자자 구성, 출자자 재무능력, 출자자의 자기자본 및 타인자본 조달계획, 예비재원 조달계획

- 건설계획(300점) : 공정계획 및 공사비, 시공자의 능력, 터널시공계획, 견실시공 보장방안, 보험 등

- 사업관리 및 운영계획 (150점) : 사업관리계획, 유지보수계획, 시설운영계획 등

- 공익성 및 창의성(대안설계 포함)(300점) : 총민간사업비 규모, 통행료 수준, 대안설계의 적정성, 서울특별시 지원요구사항의 적정성 등, 특히 본 사업의 시설사업기본계획에서 제시한 바대로 터널공사를 위한 터널 및 환기부문 등에 대하여 대안설계를 제시한 경우, 이에 대한 적정성 및 타당성을 중점적으로 평가

(서울시 고시 pp.31-35 사업계획서 평가, pp.37-39, 평가의 항목 및 요소별 배점 참고)

사업계획서의 심사와 평가의견에 더하여 사업의 개요 및 사업신청자들이 제출한 사업계획서의 내용을 분석하는 평가과정을 통하여 최상위 득점의 사업신청자인 한국중공업컨소시엄이 우선 협상대상자로 선정/발표되었다. 당시의 평가기록이나 심사위원은 각 사업신청자에게만 공개되었고, 일반에는 공개되지 않았다. 이는 입찰에 참여한 개별 기업들의 민감한 자료들이 사업계획서에 포함되어 있기 때문이라는 것이 발주처의 입장이다.

우선협상대상자로 결정된 한국중공업컨소시엄은 서울시와 우선협상과정을 거치면서 사업주요내용들을 조율하였고, 이 때 통행료 수입에 대한 서울시의 보전범위가 변경되었다. 기존에는 통행료 수익이 80%에 미달하는 경우 미달분에 대하여 서울시가 보전을 해주는 것으로 되어 있었으나, 협상 이후 90%로 상향조정되었다. 반면 사업주요내용 중에서는 총 민간사업비가 100억원 가량 하향조정 되었다. (서울시 고시 pp.25-26 ‘주요 사업시행조건의 변경’ 참고)

우선협상 후 IMF의 여파로 한국중공업(주)가 두산중공업(주)에 매각되었으며, 이에 따라 한국중공업 컨소시엄은 계약당시에는 대표가 두산중공업(주)으로 교체되었다. 실시계약 체결 후 두산중공업컨소시엄은 사업시행자로서 우면산개발 주식회사를 설립하였고, 시공사는 수의계약을 통해 두산중공업(주)과 두산건설(주)로 결정되었다.

한국중공업컨소시엄 우면산터널 민자유치시설 사업계획서

한국중공업컨소시엄 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다.(우면산 터널 민자유치시설 사업계획서 요약보고서에서 상세한 내용을 확인할 수 있다.)

□ 출자자의 구성

□ 한국중공업(주) 40%, 두산건설(주) 29%, 도시개발공사 25%, 에덴건설(주) 3%, 효동건설(주) 및 신한종합건설(주) 각 1%, 은산토건(주) 0.75%, 삼보건설기계산업(주) 0.25% 등 총 8개사

□ 총민간투자비 및 소요자금의 조달계획

□ 총민간투자비 1,694억원(공사비 1,080억원) 중 30%에 해당하는 508억원은 출자자들이 지체자금으로 우선 조달, 서울시기집행 보상비 87억원을 제외한 1,098억원은 한일은행을 대표로 하는 대주단으로부터 차입․조달 예정

□ 통행료산정을 위한 민간사업비와 통행료

□ 통행료산정을 위한 총민간사업비는 1,500억원(고시시점 불변가 기준)으로 산출, 이에 기초하여 할인율 6.42%(기준금리 : 3년 만기 회사채 유통수익률 예측치 11%)를 적용, 통행료수준을 승용차 기준 549원, 185원/km(최초통행료 : 703원, 238원/km)으로 제시

□ 예비비의 책정

□ 물가변동비 208억원(물가상승률 연 5% 반영), 물량변동비(공사비 및 운영설비) 113억원 합산 321억원을 예비비로 책정, 동 소요자금의 조달도 사업 전체의 재원조달계획과 동일한 비율 유지

□ 건설계획의 주요내용

□ 공사기간 50개월, 2002년 9월말 완공 목표, 고품질의 견실한 터널을 적기에 건설하기 위해 출자자공동이행방식으로 사업 수행할 계획이며 기술인력 및 관리인력은 각 출자자의 인력을 파견할 계획

□ 건설기간중의 품질관리, 안전관리 및 환경문제에 대하여 만반의 대비책을 강구하고 있으며, 견실시공 보장과 완공후의 안정적인 사업운영에 대한 보장책으로 각종 보험에 가입할 계획

□ 사업관리 및 운영계획의 주요내용

□ 운영기간중의 조직은 사업의 운영관리에 필요한 최소의 인원으로 유지함으로써 운영관리의 효율성을 기할 것이며, 자금운용에 있어서는 차입금상환의 안정성을 저해하지 않도록 차입금상환이 완료된 이후 배당을 실시할 계획

□ 유지보수 및 유지관리계획은 관련법규를 준수함은 물론 터널이용자에게 양질의 서비스 제공 및 안전한 운행 보장할 수 있도록 체계적 점검계획 및 유지관리계획 수립

□ 터널에는 1개의 영업소를 설치․운영할 계획, 통행료징수방법은 유인식 TCS를 채용하되, 주변연결도로 등의 관리시스템이 장래 무인식요금징수시스템(ETC)으로 전환될 경우 본 터널에서도 동 시스템 채택 계획

□ 기타 안전에 필수적인 교통부대시설, 긴급구난계획 및 환경관리계획을 철저히 수립

□ 공익성 및 창의성의 주요내용

□ 이용자부담을 최소화하고자 통행료 산정시 낮은 할인율 적용, 효율적․합리적 시공을 통한 적정한 공사비를 책정함으로써 비교적 낮은 수준의 통행료 제시

□ 터널설계에 있어서, 건설단계에서는 시공 및 품질의 안정성을 기하고, 운영단계에서는 쾌적하고 효율적인 유지관리상태를 확보할 수 있는 창의적인 대안을 제시함으로써 공익성을 제고

□ 서울특별시 지원요구 사항

□ 시설사업기본계획 고시일이후 발생한 국내금융시장의 위기로 상당기간 고금리수준이 지속될 것으로 전망되어, 시설사업기본계획에 제시된 대로 금리조정기준시점을 사업시행자 지정시점으로 할 경우, 추가적인 금리부담으로 인한 사업추진상의 어려움이 예상되어, 부득이 금리변동의 사후조정 기준시점을 사업시행자 지정시점에서 최초 차임시점(2000년 3/4분기로 예상됨)으로 변경할 것을 요청

시공단계 및 준공

우면산터널 공사기간은 착공일로부터 50개월로 계획되었으며, 실제로 1999년 8월 공사를 착공, 2003년 10월 준공되었다.(당초 공정계획은 우면산터널건설 민자유치시설사업 실시계획 승인신청서 p.8에서 확인할 수 있다.) 시공과정에서 발생한 민원에 때문에 서울시의 요청 하에 설계변경이 이루어졌고, 서울시에서 이 부분에 대한 책임을 안았다. 터널은 설계변경으로 인해 애초 계획보다 더 연장되어 터널 입구부분에는 조산을 쌓았다. 준공과 동시에 소유권은 서울시에 귀속되었으며, 사용권과 운영권을 우면산개발 주식회사가 가지게 되었다. 서울시와의 협상을 통해 통행료는 승용차 기준 2000원으로 책정되었고, 이와 동시에 운영기간도 30년에서 19년으로 조정되었다. 이후 2005년 3월 2일자 실시협약 변경으로 다시 30년으로 운영기간이 조정되었다.

금융감독원의 감사보고서(2007.03.27)에 따르면, 우면산개발 주식회사는 터널이 운영되기 이전인 2001년부터 매해 출자자가 변경되었다. 2007년 보고서에는 최대주주였던 두산중공업(주)마저 지분을 매각하여 사업자대표가 아예 바뀌었으며, 나머지 출자자들도 모두 교체되었다. (Appendix 7 우면산개발주식회사 감사보고서에서 상세한 내용을 확인할 수 있다.)

우면산터널의 문제

현재 우면산터널은 통행량이 예상치를 밑돌면서 서울시가 손실을 보전해 주고 있다. 이 때문에 언론과 시민단체들은 세금낭비를 지적하며 우면산터널사업의 운영과 사업타당성에 대한 비난을 하고 있다. 다음은 이와 관련한 내용의 문건들이다.

서울시, 우면산터널 적자해소에 3천억 낭비

서울시의회 남재경 의원, 민간투자사업 시의회 사전승인 조례안 발의

서울시가 우면산터널의 재정적자를 해소하기 위해 2033년까지 시민 혈세 3000억원 이상을 부담해야 하는 것으로 드러났다. 이에 따라 서울시의회는 낭비되는 시민혈세를 줄이기 위해 서울시가 추진하는 민간투자사업의 '사전승인'을 요구하고 나섰다.

서울시의회 남재경 의원(한나라당)은 26일 "서울시가 추진하는 민간투자사업이 서울시민의 혈세를 낭비하는 사례가 늘어나고 있다"며 "시민혈세 낭비를 막기 위해 시의원 10명과 공동으로 '서울시 민간투자사업에 관한 조례안'을 발의하게 됐다"고 말했다.

남 의원은 "서울시의 대표적인 민간투자사업인 우면산터널의 재정적자 손실보존의 사례를 보면 2006년 155억원에 이어 2007년에도 92억원을 지원해야 한다"며 "2003년 기준으로 총사업비가 1791억원임을 고려할 때 적지 않은 재정부담"이라고 주장했다.

특히 우면산터널의 추정통행료수입 불변가격이 2033년까지 5576억원이고, 이중 매년 통행료수입예정액(30년)이 2700억원이라고 가정하면 2033년까지 서울시는 우면산터널에 3000억원 이상의 시민혈세를 쏟아부어야 한다.

남재경 의원은 "민간투자사업은 많은 장점에도 불구하고 한번의 시행착오로 시 재정에 주는 부담이 매우 크다"며 "민간투자사업은 확정 전에 시의회의 사전승인을 받지 않았는데도 재정적자가 발생하자 그 보전예산을 일반예산에 포함해 의회승인을 받도록 한 모순을 갖고 있다"고 주장했다. 그는 이어 "서울시는 이 같은 모순을 해소하고 시민의 혈세를 낭비하지 않기 위해 사업 고시 전에 의회의 승인을 받아야 하며, 사업계획이 변경될 경우와 실시협약을 체결하는 경우에도 시의회의 사전승인을 받음으로써 시행착오를 줄여야 할 것"이라고 덧붙였다.

(2007년 2월 26일자 머니투데이 기사, 이승호 기자)

우면산터널 통행료(인하) 건의문안

의 안 번 호	2006-31	발의년월일 : 2006. 8. 발 의 자 : 임기원 의원

1. 주 문

○ 우면산 터널은 2004. 1.4개통하여 서울시(도로계획과)에서 민자유치로 우면산개발주식회사에 19년간 운영권을 부여함으로써 총연장 2.7㎞ 구간임에도 과다한 통행료 징수로 인하여 과천시민은물론 이곳을 통과하는 인근 지역인 안양, 군포, 의왕지역 시민들도 과다하고 일방적인 통행료 인하를 요청함.

2. 제안사유

○ 우면산 개발주식회사에서 징수하고 있는 통행료는 경차1,000원, 소형차 이상 2,000원으로 짧은 구간에 비해 통행료를 과다징수하고 있어 우리시뿐만 아니라 인근지역인 안양, 군포, 의왕지역 시민의 통행료 납부 부담을 증가시키므로 출.퇴근 시간대의 통행료 할인제 적용과 일반 시간대의 통행료를 인하 차량의 원활한소통이 이루어질 수 있도록 하여 줄 것을 관계기관에 건의 하고자 함.

우면산터널 통행료인하 건의문안

우리 과천시의회 의원 일동은 서울시에서 투자한 민간 기업의 사회간접자본시설(SOC)사업인 우면산 터널의 운영에 있어서 본 사업의 목적인 서울과 경기 남부지역의 교통량 해소에 기여하기 위하여는 현재 우면산개발 주식회사에서 징수하고 있는 통행료가 과다함으로 과천시민들의 통행료 부담은 물론 우면산 터널의 당초 사업 목적을 달성하지 못함에 따라 우리시 도로 구간(사당,양재구간)의 교통 소통에 도움을 주지 못하고 있습니다.

따라서 우리 과천시의회 의원 일동은 우면산 터널 통행료의 근본적인 인하는 물론 자율요일제 참여 차량이나 3인 탑승차량과 심야시간 및 공휴일 이용 차량에 대하여 다양한 요금 체계를 도입하여 이용자의 경제적 부담을 줄여주고 우면산 터널 이용 활성화로 당초투자사업 목적 달성은 물론 경기 남부지역 통행차량의 과천시 관내 도로의 교통 체증을 해소하는데 서울특별시장, 서울특별시의회의장, 우면산개발주식회사가 적극 동참하여 줄 것을 건의합니다.

2006. 8. 28.

과천시의회의원 일동

언론은 서울로 진입하는 수도권의 외곽 도로 중 한산한 유일한 도로로 우면산터널을 꼽으며, 교통량이 적고 통행료가 비싸 ‘기피도로 1호’로 시민들에게 외면당하고 있다고 전하고 있다. 상식적으로도 과천과 성남 방면의 서울 진입로가 정체가 된다고는 해도 일부러 통행료를 지불하면서까지 어중간한 우면산터널을 이용할 운전자는 드물다는 주장이다. 의왕, 수원, 안양 방면의 경우는 우면산터널을 이용하는 것이 편리하나 역시 비싼 통행료가 문제라고 한다. 비싼 요금 문제와 관련해서 시민의 세금으로 도로를 만들어 놓고 효율을 극대화해도 부족한 상황에 효율을 떨어뜨리는 서울시 정책이 도무지 납득할 수 없다는 지적이다.

실제 우면산터널의 교통량은 당초 예상한 월평균 통행량 목표치에 비하면 3분의 1 수준에 불과하다.(2005년 기준) 이에 따라 우면산터널의 수익률은 40%정도에 머물러 있고, 서울시는 운영 손실 보전금으로 매년 100억여원을 지원하고 있다. 이에 대해 우면산 민자 터널의 경영 손실금액을 시청과 운영업체가 제대로 검토하지 않은 것이 아니냐는 지적이 나오고 있다.

서울시 건설안전본부 관계자 안창범씨는 “우면산터널사업이 민자사업 활성화를 위해 정책적으로 무리하게 진행된 점이 있다”고 하면서 사업추진과정에서의 문제를 인정했다. 같은 맥락으로 도로계획과의 이희덕 과장은 “과거의 민자투자사업은 정책적 실패라고 생각한다. 당시 IMF 때는 자본가가 없었고, 금리도 높았기 때문에 민간투자사업에 나서는 사업자가 없었다. 때문에 공공사업에 대한 민간투자촉진책으로 손실보전에 대한 조항을 두었었다.”고 당시의 특수한 상황을 전했다.

그러나 통행료 문제에 관해서는 “서울도시기본계획안에 따라 대중교통을 우선하는 정책을 시행하고 있는데 이러한 시의 정책에 따라 우면산터널을 통해 반포로로 유입되는 승용차의 수를 줄이기 위한 측면도 무시할 수 없다”면서 서울시의 정책을 옹호했다. 즉, 서울시에서 교통이 가장 취약한 곳 중에 하나가 반포대교 남단 지역이라, 반포대교로 연결되는 우면산터널의 요금을 운영초기에 의도적으로 높여 통행량을 줄인 것이라고 주장했다. “만약, 우면산터널의 요금을 높인다면, 교통정체로 인해 일어나는 서울시의 손실이 우면산터널의 운영손실금보다 더 클 것이다.”라고 했고, 우면산터널의 사업 자체에 대한 의문에는 “그래도 교통량 분산의 효과가 있다.”고 답했다.

하지만 우면산터널에 대해 부실한 사업 결정이었다는 비판도 제기되고 있다. 500억원 이상 국가재정사업의 경우에는 99년부터 예비타당성 검토를 하도록 돼 있다. 하지만 대부분 수천억원~수조원대의 민자사업은 단지 ‘민자사업’이라는 이유로 이런 과정이 생략돼 있다. 이 때문에 사실상 경제성이 떨어지는 사업까지 민자로 건설돼 정부 재정에 부담을 주고 있다. 실제로 우면산터널은 개통 직후 통행률이 예상 통행률의 21.7%에 불과한 것으로 나타나 이 사업이 필요했느냐는 논란을 낳고 있다.

이러한 문제점을 배경으로 서울시의 민간투자사업 유치 때 반드시 의회의 승인을 받도록 하는 조례가 제정되어 2007년 4월 17일부터 시행된다. 이에 따라 서울시의 무분별한 민자유치 사업에 제동이 걸리게 됐다. 조례안에 따르면 서울시는 그간 아무런 제약 없이 민간투자사업을 해 왔으나 앞으로는 사업고시 이전에 반드시 의회의 사전 예산심의 등을 거쳐야 한다. 다만 당초 원안에 포함됐던 사업계획이 변경될 경우와 실시협약을 체결하는 경우는 제외돼 다소 여유를 갖게 됐다.

교통량의 측정

우면산터널과 같이 교통과 관련된 민자사업은 교통량이 아주 중요한 지표가 된다. 2005년 국회 예산정책처에서 발간한 ''민자 유치사업의 문제점과 개선방안' 보고서는 민간투자사업 문제점의 하나로 잘못된 교통량측정을 꼽았다. 도로와 철도 공항 항만 등 일부 민자 유치사업이 교통수요를 과도하게 예측, 정부가 민간사업자에게 최소운영수입까지 보장함에 따라 재정에 상당한 부담을 주고 있다고 지적했다.

예산정책처는 이러한 문제점을 개선하기 위해 교통수요예측을 용역 수행자가 임의로 예측하지 못하도록 법적 장치를 마련할 것, 단독응찰을 유찰시켜 경쟁입찰을 활성화할 것, 민간사업자에게 대한 최소운영수입 보장의 적정성을 재검토하거나 축소할 것 등을 제안했다.

그러나 서울시 건설안전본부 안창범씨에 의하면 우면산터널의 낮은 통행량 문제에 대해서 “교통량 예측 자체가 쉽지 않다. 청계천의 경우만 하더라도 처음에 개발공사를 하면, 교통정체가 심할 거라고 했지만, 지금 현재는 그렇지 않다.”고 하면서 “현재 우면산 터널의 통행량이 작은 것이 꼭 통행료 문제라고 장담할 수도 없다.”고 했다. 즉 통행량은 여러 가지 주변 환경들과 복잡한 관계를 형성하고 있다는 의견이었다.

한편 통행량과 통행료는 건설비용, 운영비용은 서로 함수관계에서 산정되기 때문에 사업자가 통행량을 터무니없이 부풀리지 못한다는 것이 서울시 도시계획과 이희덕 과장의 의견이다. 여기에는 발주처의 건설분담금이라는 변수가 하나 더 개입되는데, 건설분담금은 건설비용과 운영비용이 사업수익에 못 미칠 때, 발주기관에서 보조해주는 금액을 말한다.

Special episode (우면산터널사업과 Prof. Park)

때는 1997년, 김포공항에 Prof. Park이 나타났다. 그는 수 년 만에 처음으로 다시 한국땅을 밟았다. Prof. Park이 오랜 이민 생활 끝에 한국에 돌아온 이유는 한국의 S 대학교수로 임용되어 출근할 날이 얼마 남지 않았기 때문이다. 외국에 나가 있는 동안 Prof. Park은 고국에 대한 향수 때문에 오래전부터 귀향을 결심하고 있었고, 때마침 좋은 기회가 있었던 것이다. 그래서 그는 임용결정이 나자마자 바로 홍콩에서 한국으로 가족들을 데리고 날아왔다. 김포공항에서 고국의 공기를 한껏 들이키며, Prof. Park은 한국에서의 새로운 생활에 상당히 흥분하고 있었다.

Prof. Park은 학교에 나가면서 서서히 새로운 환경에 적응하기 시작했다. 학생들도 Prof. Park을 실력있는 교수님으로 인정하고 잘 따랐다. 사실 그는 홍콩에서 비전 있는 건축공학 교수로서 명성을 날리고 있었고, 원래 있던 홍콩대학에서 그를 너무 간곡히 붙잡는 바람에 떠나는데 상당히 애를 먹었었다. Prof. Park의 전문분야는 SOC민자투자사업으로 이 분야에 대한 연구성과가 대단했고, 그런 사업이 많은 홍콩은 그가 활동하기 알맞은 곳이었던 것이다.

하지만 Prof. Park은 한국에서의 생활에 만족하고, 행복한 나날을 보내고 있는 중이었다.  화창한 날씨의 가을 어느 날, Prof. Park은 그의 방에서 연구생들의 progress report를 읽고 있었다. 그에게 있어서 연구생들의 progress report를 읽는 것은 하루 중 가장 즐거운 일과였다. 그 때 전화벨 소리가 Prof. Park의 행복한 시간을 깨뜨렸다. 그 전화는 서울시 도로계획과의 이희덕 과장에게서 온 전화였다.

내용의 요지는 이랬다. ꡐ현재 서울시에서는 서울시 최초의 민자유치사업인 ‘우면산터널사업’을 하고 있고, 현재 두 개 컨소시엄에서 사업계획서를 받아놓은 상태다. 그런데 미리 내정돼 있던 심사위원 중 한 분이 지병이 악화되어 심사를 할 수 없게 된 상태라고 했다. 수소문하던 중 SOC민자사업에 유능한 Prof. Park을 소개받게 되었다. 시일이 촉박하니 제발 도와주시길 부탁드린다.ꡑ

이전부터 우면산터널사업에 대해 알고 있었던 Prof. Park이었지만, 심사위원으로 참여하게 될 줄은 생각도 못했던 그였다. 어쨌든 서울시의 급한 부탁이라 승낙을 하긴 했다.

그 날 저녁 Prof. Park은 이 과장에게 요구한 “우면산터널건설 민자유치시설사업기본계획”을 받아 읽어 보았다. Prof. Park의 입장에서 서울시에서 고시한 내용은 실망스럽기 그지없었다. 그리고 몇몇 조항은 다소 문제가 있어 보였다. 하지만 민자유치사업에 초보적인 한국의 상황과 현재 우면산터널사업의 진행 상태를 고려했을 때, Prof. Park이 감수하고 넘어갈 수 없는 상황이었다.

얼마 후, Prof. Park은 몇 명의 다른 심사위원들과 함께 두 개의 사업계획서를 평가하는 자리에 모였다. 이제 그에게 남은 일은 주어진 상황 속에서 가장 최적의 사업자를 선정하는 일 이었다.

Task 1. 서울시의 고시내용을 숙지한 후 대답하십시오.

ㄱ. Prof. Park이 서울시가 고시한 “우면산터널건설 민자유치시설사업기본계획”에서 발견한 문제는 무엇이었을까요?

ㄴ. <7.1 총사업비, 무상사용기간, 통행료의 조정>에 관한 문제점은?

ㄷ. <9.3 사업계약서 평가>에서 서울시의 평가기준과 항목, 평가방법은 적합하였나?

ㄹ. 다른 부분에서 문제가 될 만한 특정 조항이 있었습니까?

ㅁ. 문제로 생각한 부분은 발주자나 입찰자 측에 어떤 영향을 끼쳤습니까?

Task 2. 서울시가 고시한 “우면산터널건설 민자유치시설사업기본계획”중 <9.2.1 사업계획서 작성기준>에는 통행료, 무상사용기간, 사업비, 이윤, 실질할인율과의 관계를 산정하는 함수관계식이 있습니다. 이 함수관계식을 기준으로 할 때, 통행료와 통행량, 그리고 건설비용과 운영비용에는 어떤 역학관계가 존재하는지 정의하시오. (건설분담금에 대한 고려를 했을 때와 하지 않았을 때를 비교하여 보시오.)

Task 3. 우면산터널사업을 비롯하여 많은 민자유치사업이 문제점을 낳고 있음에도 불구하고, 서울시 도시계획과의 관계자는 앞으로 민자유치사업은 더욱 활성화되어야 한다고 주장하고 있습니다. 정책적으로 공공부분에서의 경제개발비가 선진국 수준으로 줄어 들 수밖에 없는데, 그 부분을 민간에서 채워주어야 한다는 것입니다. 향후 한국에서의 민자유치사업의 전망과 적용방안에 대해 논의하시오.

같은 맥락으로 서울시의 민간투자사업 유치 때 반드시 의회의 승인을 받도록 하는 조례가 제정되어 2007년 4월 17일부터 시행되는데 이것이 향후 서울시의 민자유치사업에 어떠한 영향을 미칠 것인지 논의하시오. (조례안에 따르면 서울시는 그간 아무런 제약 없이 민간투자사업을 해 왔으나 앞으로는 사업고시 이전에 반드시 의회의 사전 예산심의 등을 거쳐야 한다.)

EXERCISES

Question 1. FINANCIAL ANALYSIS

다음과 같은 사실/가정을 참고하여 NPV를 계산하고, 재무분석표를 작성하여라.

구 분	총민간투자비	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
조 사 비	-	-	-	-	-	-	-
설 계 비	-	-	-	-	-	-	-
공 사 비	1,080	-	26	195	351	369	138
보 상 비	101	87	9	5	-	-	-
부 대 비	48	-	8	8	17	12	4
운영설비비	10	-	-	-	-	2	7
제세공과금	112	-	-	-	-	-	112
영업준비금	15	-	3	4	4	3	2
물가변동비	208	-	2	18	50	73	64
건설이자	120	-	-	-	2	45	73
계	1,694	87	48	229	424	504	401

(단위 : 억원)

구 분	차입계	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
자기자본 (A)	508		48	229	231
타인자본 (B)	1,186	87			194	504	401
회사채 발행
금융기관 차입금	1,098				194	504	401
서울시용지보상비	87	87
계(C)	1,694	87	48	229	424	504	401
자기자본비율 (∑A/∑C) (%)	30.0		35.6	76.1	64.4	39.3	30.0

1. 금융차입개시일 : 2000년 3/4 분기초 (매 분기초 차입발생)

차입 이자율 : 년 11.0% + 1.25% = 12.25%

(서울특별시 용지매입비 87.25억원에 대한 지급이자는 계상하지 않음)

2. 무상사용기간 : 시설준공 후 30년

3. 실질할인율 : 6%

4. 물가상승률 : 년 5%

5. 통 행 료 : 고시일 불변가격 기준, 승용차 기준 549원

6. 교 통 량 : 우면산터널 민자유치시설 사업계획서 본보고서 제 Ⅳ장, 표 Ⅳ-13(p.Ⅳ-15) 참고

7. 운영기간 중 운영비용 : 첫 해 61억원, 매년 2.0% 증가

8. 서울특별시 장기차입금 상환 : 용지매입 보상비의 절대금액 87억원에 대해 운영개시년도부터 10년간 연균등 분할 상환함

Question 2. SENSITIVITY ANALYSIS

1. 할인율 - 할인율이 각각 5%, 10%일 때 NPV를 계산하여라. 이 프로젝트가 Question 1과 같은 가정 하에 유지되기 위한 가장 높은 할인율은 얼마인가?

2. 건설비용이 10%, 20% 증가하면 NPV가 어떻게 변화하는가?

3. 첫 해의 통행료 수입이 기대치보다 각각 10%, 20%, 30% 줄었을 때 NPV는 어떻게 변화하는가?

4. 실제 우면산터널의 통행료는 승용차 1대 기준 2000원으로 책정이 되었다. 터널의 연평균 차량 이용증가량이 일정하다고 가정했을 때, Question 1에서와 같은 NPV를 얻기 위해서는 첫 해 일일, 양방향 교통량이 얼마이면 되는가?? 현재 우면산터널 교통량은 이러한 기준을 충족시키고 있는가?

5. 용지매입 보상비에도 금융차입이자율과 같은 이자율이 계상된다면 NPV는 어떻게 변화하는가?

□ Appendixes

1. 우면산터널 위치도, 조감도, 투시도 및 관리사무소 조감도

2. 우면산터널건설 민자유치 시설공사, (서울특별시건설안전본부 / 우면산개발주식회사)

3. 「사회간접자본에 대한 민간투자법」

4. “우면산터널건설 민자유치시설사업기본계획” 서울특별시고시 제 1997-259호

5. 한국중공업컨소시엄 우면산터널 민자유치시설 사업계획서(본보고서/요약보고서/실시계획 승인신청서/부속서류)

6. 대림건설컨소시엄 우면산터널 민자유치시설 사업계획서(부속서류)

7. 우면산개발주식회사 감사보고서

(Appendix 2, 4, 5, 6 은 서울대학교 건설기술연구실 공용도서란에 비치되어 있습니다.)

Appendix 1